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El difícil reto de la Declaración Americana sobre Derechos de los Pueblos Indígenas

El difícil reto de la Declaración Americana sobre Derechos de los Pueblos Indígenas*
Por: Bartolomé Clavero

La Asamblea General de la Organización de Estados Americanos reunida en Santo Domingo, República Dominicana, ha aprobado por aclamación hace apenas pocas semanas, el 15 de junio del año en curso 2016, la Declaración Americana sobre Derechos de los Pueblos Indígenas. La nota oficial de prensa publicada de inmediato, el mismo día 15, lleva como titular “Fin a 17 años de espera para los Pueblos Indígenas”, datando así el inicio del proceso que conduce a la Declaración en 1999.

En realidad han sido necesarios unos cuantos años más. Fue en 1989, una década antes, que la misma Asamblea General encargó a su Comisión de Asuntos Jurídicos y Políticos la preparación de un Proyecto de Declaración Americana sobre los Derechos de las Poblaciones Indígenas, encargo que se participó a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, al Comité Jurídico Interamericano y al Instituto Interamericano de Derechos Humanos. La previsión inicial era la de que la Declaración se acordaría el año emblemático de 1992. Lo ha sido veinticuatro años más tarde.

En 1999 lo que se había iniciado, tras la recepción de propuestas por parte de las instancias consultadas, es el proceso de deliberación intergubernamental sobre un texto unificado bajo el título de Declaración Americana sobre Derechos de las Poblaciones Indígenas, seguido de la constitución de un grupo de trabajo específico para la reelaboración del proyecto tomando en cuenta “las sugerencias y comentarios formulados por los Estados Miembros”, procurando “la participación de representantes de comunidades indígenas” y atendiendo a “las acciones desarrolladas en otras organizaciones internacionales” al mismo propósito (resolución de la Asamblea General del 7 de junio de dicho año, 1999).

El lenguaje se refería a poblaciones y a comunidades, no a pueblos. En los mismos trabajos preparatorios del grupo de trabajo a menudo se habla de la existencia de proyectos de declaración sobre derechos de los pueblos indígenas, y no de poblaciones, desde tiempos incluso anteriores a la resolución de 1999, lo que induce a confusión. Tal identificación, la de pueblos, ya estaba en uso por la Organización Internacional del Trabajo desde una década antes, desde 1989, por virtud de su Convenio sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, bien que privándole de su sentido jurídico: “La utilización del término pueblos en este Convenio no deberá interpretarse en el sentido de que tenga implicación alguna en lo que atañe a los derechos que pueda conferirse a dicho término en el derecho internacional”, declaraba el mismo (art. 1.3). Fue en 2001 que el Proyecto de Declaración Americana sobre los Derechos de las Poblaciones Indígenas cambió el nombre de sus sujetos al de pueblos indígenas sin que su sentido se parangonara con el propio del derecho internacional.

La referencia de la resolución de 1999 a “otras instituciones internacionales” miraba esencialmente a la Subcomisión de Naciones Unidas de Prevención de Discriminaciones y Protección a las Minorías, en cuyo ámbito se había formado, en 1982, un grupo de trabajo “sobre poblaciones indígenas” con cometidos entre los que figuraba el de preparar el proyecto para un instrumento sobre sus derechos. El grupo ya había entregado, en 1993, el proyecto a la Subcomisión. Remitido a la Comisión de Derechos Humanos, ésta decidió que se estableciese un nuevo grupo para que siguiera reelaborándolo en comunicación con los Estados y con participación de representantes indígenas, como ya venía haciéndose. Aquí también el proceso se estaba alargando.

A las alturas de 1999, cuando arranca más formalmente el proceso en la Organización de Estados Americanos, una diferencia significativa de lenguaje existía con respecto al proyecto de Naciones Unidas. Éste ya había adoptado el término de pueblos sin vaciarlo por su parte de sentido, sino parangonándolo con los sujetos de derechos a la libre determinación tal y como aparecen en los artículos primeros de los Pactos Internacionales de Derechos Humanos: “Los pueblos tienen derecho a la libre determinación. En virtud de ese derecho determinan libremente su condición política y persiguen libremente su desarrollo económico, social y cultural”. El proyecto, igual que hará el texto definitivo, añadía el adjetivo de indígenas tras el sustantivo de pueblos.

El mismo pronunciamiento y en la misma posición que en la Declaración de Naciones Unidas, como artículo tercero, aparece en la Declaración Americana. Si la comparamos con el proyecto que se manejaba en 1999, esto es lo más que puede y debe resaltarse. No es tan sólo que entonces no se hablase de pueblos. Es que resultaba inimaginable por aquellos años que la Declaración Americana pudiera contener dicho principio de derecho a la libre determinación, y esto pese a que el mismo ya se encontraba en el proyecto de Naciones Unidas. Su Declaración se adoptó por la Asamblea General el 13 de setiembre de 2007. Desde entonces ya no era en cambio pensable que la réplica americana no contuviese dicho pronunciamiento.

Entre una y otra Declaración, una diferencia que puede ser significativa se produce a continuación del artículo tercero que comparten. Éste es el artículo cuarto de la Declaración de Naciones Unidas: “Los pueblos indígenas, en ejercicio de su derecho a la libre determinación, tienen derecho a la autonomía o al autogobierno en las cuestiones relacionadas con sus asuntos internos y locales, así como a disponer de medios para financiar sus funciones autónomas”. Y éste es el correspondiente de la Declaración Americana: “Nada de lo contenido en la presente Declaración se interpretará en el sentido de que confiere a un Estado, pueblo, grupo o persona derecho alguno a participar en una actividad o realizar un acto contrarios a la Carta de la Organización de los Estados Americanos y a la Carta de las Naciones Unidas, ni se entenderá en el sentido de que autoriza o alienta acción alguna encaminada a quebrantar o menoscabar, total o parcialmente, la integridad territorial o la unidad política de Estados soberanos e independientes”.

En un caso nos encontramos con un desarrollo, el del derecho al autogobierno como forma de ejercicio de la libre determinación, mientras en el otro, el americano, nos topamos con una cautela, la de que este derecho de libertad indígena no puede afectar a la integridad y unidad de los Estados. Ha de añadirse enseguida que lo uno y lo otro se encuentran en ambas Declaraciones, pero en diversa posición, la cautela al final de la Declaración de Naciones Unidas y la autonomía en el artículo vigésimo primero de la Americana: “Los pueblos indígenas, en ejercicio de su derecho a la libre determinación, tienen derecho a la autonomía o al autogobierno en las cuestiones relacionadas con sus asuntos internos y locales, así como a disponer de medios para financiar sus funciones autónomas”. Obsérvese que la reproducción es también literal, inclusive la conexión expresa de la autonomía indígena con el derecho a la libre determinación. ¿El cambio de posiciones implica alguna diferencia de fondo? La anteposición de la integridad y unidad de los Estados en la Declaración Americana resulta ciertamente indiciaria de unas reservas de los mismos que también es común con la de Naciones Unidas, pero que se acentúa ahora de forma que puede llegar a afectar seriamente a previsiones sustantivas. Es lo que habremos de ver.

De entrada, que una Declaración copie de la otra no debe extrañar. Tras 2007, tras la adopción de la Declaración de Naciones Unidas, la Americana está obligada a tomarla como término de referencia, tal y como viene a reconocerlo en su artículo final, el cuadragésimo primero: “Los derechos reconocidos en esta Declaración y la Declaración de las Naciones Unidas sobre Derechos de los Pueblos Indígenas constituyen las normas mínimas para la supervivencia, dignidad y bienestar de los pueblos indígenas de las Américas”. También lo anuncia en el Preámbulo: a la Declaración se procede “teniendo presente los avances logrados en el ámbito internacional en el reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas, y en particular, el Convenio 169 de la OIT y la Declaración de las Naciones Unidas sobre Derechos de los Pueblos Indígenas”. Dicho Convenio de la Organización Internacional del Trabajo es el referido sobre Pueblos Indígenas.

La relación obligada entre ambos instrumentos hace que una forma plausible de comprender la segunda en el orden del tiempo, la Declaración Americana, sea la de compararla con la primera, la de Naciones Unidas. La comparación es procedente no sólo por la secuencia cronológica, sino también, más sustancialmente, porque, como ya ha podido detectarse, la Declaración Americana constituye una especificación de la Declaración de Naciones Unidas, siguiéndole en gran parte y reproduciéndola de forma literal o poco menos en ocasiones. En este contexto, tanto las coincidencias como las discordancias pueden resultar de los más elocuentes. Procedamos entonces a la comparación no punto por punto, sino en lo que interesa a sus líneas fundamentales y extremos esenciales. Una norma no es un conjunto de pronunciamientos sueltos, sino el entramado de sentido que éstos tejen. Luego podremos plantearnos problemas comunes a ambos instrumentos acerca de su valor normativo y de la integración entre ellos.

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∗ Apunte para una sesión de la fase presencial de la Diplomatura de Estudio Internacional en Litigio Estratégico en Derechos Indígenas, dirigida por Raquel Yrigoyen, PUCP-IIDS, Lima, agosto, 2016.

FUENTE: SERVINDI

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